di Serena Moriondo

Per comprendere meglio il contesto è necessaria una premessa: gli appalti pubblici in Italia ammontano a 241,7 miliardi di euro l'anno, pari all'11,8% del PIL del Paese e al 20,6% delle spese totali delle amministrazioni pubbliche (OCSE, 2021). Gli appalti pubblici sono altamente decentralizzati e vengono svolti da oltre 30.000 stazioni appaltanti a livello centrale e locale, compresi i ministeri nazionali, le agenzie nazionali e le aziende di proprietà pubblica. La centrale di acquisto nazionale Consip è responsabile degli acquisti pubblici di ambito nazionale . A livello regionale, la centralizzazione della spesa per gli acquisti avviene con le centrali di committenza regionali- soggetti aggregatori (CPB). Di fatto, tutte le regioni italiane hanno creato le proprie strutture centrali di acquisto. In realtà, la maggior parte della spesa avviene a livello sub-nazionale: oltre il 60% degli appalti di lavori pubblici sono commissionati da enti territoriali.

L'Italia è dunque caratterizzata da un quadro legislativo complesso e da un panorama di appalti frammentato. Queste circostanze hanno spinto, di volta in volta, il legislatore a prendere nuovi provvedimenti. All’indomani dell’annuncio dell’uscita del nuovo Codice Appalti, molti sono stati i rilievi positivi e negativi al testo. 

Dal 30 marzo è disponibile anche la Prima Nota redatta dall’Anci sul nuovo Codice approvato definitivamente dal Consiglio dei Ministri del 28 marzo 2023 con le principali novità di interesse per i Comuni. L’entrata in vigore del nuovo Codice, lo ricordiamo,  è disposta al 1° aprile 2023, ma le sue disposizioni trovano applicazione a decorrere dal 1° luglio 2023. È inoltre previsto un periodo transitorio, fino al 31 dicembre 2023, che prevede l’estensione della vigenza di alcune disposizioni del d. lgs 50/2016 e dei decreti semplificazioni (dl 76/2020) e semplificazioni bis (dl 77/2021).

Il giudizio di merito del Codice Appalti da parte della Segretaria generale dell’Anci, Veronica Nicotra, è positivo: “Dal punto di vista tecnico sono state portate a regime molte norme che erano già vigenti, quindi non vedo nessuno stravolgimento, anzi al contrario – ha concluso – direi che si è messo ordine a norme che venivano prorogate da tempo." I Comuni sono particolarmente interessati a queste norme soprattutto a fronte dei 40 miliardi di euro destinati per opere e progetti dal PNRR sul territorio.

Parere diverso è stato espresso dai Sindacati: il testo del provvedimento del Governo - come ha ricordato il Segretario della Fillea Cgil, Alessandro Genovesi - "è rimasto comunque, alla fine, non dissimile da quello iniziale e sottoposto al parere delle Camere, senza recepire nessuna delle correzioni e miglioramenti chiesti unitariamente da Cgil, Cisl e Uil in particolare su obbligo di gare pubbliche, maggiori tutele nei cambi appalto e soprattutto mantenimento del divieto di subappalto “a cascata” (attualmente vige il divieto di subappaltare quanto già subappaltato). (..)

Da domani dovremmo ricorrere a più azione contrattuale, vertenziale, legale (se necessario), a livello nazionale e soprattutto territoriale. In particolare dovremmo attivare ancora di più la contrattazione di anticipo con le Stazioni Appaltanti al fine di ridurre i livelli di subappalto (anche in relazione alla tipologia di lavoro) e chiedendo maggiore responsabilità dei RUP e dei Direttori dei Lavori nell’autorizzare i subappalti solo dopo aver verificato il rispetto della parità di trattamento economico e normativo, con applicazione del medesimo CCNL in quanto attività prevalenti o rientranti nei perimetri dei CCNL edili o ancora nelle definizioni di cui all’allegato X del Dlgs. 81/2008 (Testo Unico sicurezza) o in virtù degli specifici accordi o protocolli (compresi quelli di legalità). Al riguardo dovremmo utilizzare anche le diverse intese sottoscritte che “blindano” i perimetri dei CCNL edili: quelli in attuazione dell’ex art. 4 legge 120/2020 (opere"commissariate), gli atti di indirizzo per i Provveditorati alle Opere Pubbliche, i protocolli ANAS e RFI, i vari protocolli con gli enti locali (Regioni e Comuni). Questi ultimi da aggiornare alla luce del nuovo Codice, chiedendo già ora paletti specifici sul subappalto e momenti di verifica.

Dovremmo attrezzarci anche nei con- fronti delle Prefetture e per l’evoluzione, dove possibile, dei protocolli antimafia, vista la potestà riconosciuta alle stesse Prefetture di indicare attività non oggetto di subappalto, nonché limitare/vietare il subappalto nei settori a maggior rischio di infiltrazioni criminali, usando l’articolo 65 comma 3 o ancora il comma 17 dell’articolo 119 del nuovo Codice. Lo stesso recente rapporto della Direzione Investigativa Antimafia sulle infiltrazioni criminali nella filiera degli appalti di lavori ci fornisce un elenco prezioso di attività già riconosciute come “a rischio” (movimento terra, fornitura di calcestruzzo, posa in opera di manufatti, ecc.)

Dovremmo saper usare al meglio l’accordo delle parti sociali edili del 7 dicembre 2022 sull’automatismo Congruità Negativa – Durc/Dol negativo, con particolare attenzione ai subappaltatori, al rispetto delle verifiche prima dei SAL, al corretto computo delle attività edili, delle attività degli autonomi, delle attività non rientranti nei CCNL edili, provando a “schermare” così ogni livello di subappalto. Importante sarà quindi presidiare le Casse Edili, conoscere bene lo strumento, praticarlo come Ente Bilaterale (principio di presidio di legalità).
Nelle attività in cantiere dovremmo attrezzarci per richiedere ogni qual volta sia necessario gli interventi di RUP e Direttore dei Lavori, oltre che delle stesse committenze, in caso di riscontro di violazione delle norme sulla parità di trattamento tra lavoratori in appalto e in subappalto e/o
in sub-avvalimento, come stiamo già facendo in molte opere, anche predisponendo modalità di comunicazione omogenee in tutto il territorio nazionale e coordinandoci tra territori.
Infine dovremmo attrezzarci direttamente o in collaborazione con gli uffici vertenze delle Camere del Lavoro (formando operatori specifici) per promuovere e gestire un maggior contenzioso legale e vertenziale. L’attivazione giudiziaria della responsabilità in solido direttamente sul
committente dovrà divenire la regola, immediata e senza deroghe, al primo venir meno del corretto pagamento dei lavoratori in subappalto, che per noi rimane una forma di “specializzazione”, non un trucco per pagare meno i lavoratori, come meno diritti e meno sicurezza."

E -  come sostiene Alexandre Govaerts della CENTRALE GÉNÉRALE FGTB de Belgique, la Federazione Generale del Lavoro belga, in un articolo apparso in questi giorni sul sito della Fillea Cgil -  "mentre le condizioni di lavoro e i salari variano ancora molto nei cantieri in Europa, la centralità del subappalto accomuna tutti i paesi europei, sia a livello locale sia attraverso catene transfrontaliere (troppo spesso gestite anche dalla criminalità organizzata). Solo un’azione coordinata da parte dei sindacati e delle autorità europee sulle pratiche e sulle normative del settore consentirà di liberarsi da questa piaga."

Per la Redazione - Serena Moriondo